Estudios sobre el 155: el Gobierno no podrá usar la fuerza pero sí dar órdenes a la CCAA y medidas económicas de presión

El requerimiento al presidente de la autonomía debe contener medidas y plazos y si no se cumplen el Gobierno puede recurrir al Senado

La autorización de la Cámara Alta es "habilitante" para el Gobierno, "no vinculante" y tampoco es "para siempre", sino que será "provisional"

Diferentes estudios sobre el desarrollo del artículo 155 de la Constitución española, recogidos por Europa Press, explican que si el Gobierno opta por aplicar este procedimiento de la Carta Magna podrá dar órdenes a las autoridades de la CCAA o adoptar medidas económicas de bloqueo o presión, pero no podrá utilizar la fuerza ni disolver órganos de la región.

En este sentido, el profesor Germán Gómez Orfanel explica que el fundamento de la intervención del Estado debe ser el de garantizar el cumplimiento de la Constitución y las leyes, así como proteger el interés general. Por ello, explica, "debe impedirse que las medidas que se adopten sean empleadas para alterar las estructuras constitucionales". "Sería un contrasentido que para defender la Constitución por un lado, se la atacase por otro", recalca.

En esta misma línea, el letrado de las Cortes Generales José María Gil-Robles y Gil-Delgado explica que en las medidas se debe "descartar" la disolución de los órganos de la CCAA o la sustitución de sus titulares. También descarta el uso de la fuerza mediante el empleo de las Fuerzas Armadas o las Fuerzas de Seguridad del Estado, así como la sustitución de la actuación de la Administración autonómica por la del Estado, excepto en caso extremo.

Lo que sí puede hacer el Gobierno, según este jurista, es impartir directamente las instrucciones a las autoridades de la autonomía, la suspensión de la ejecutividad de acuerdos o resoluciones de los órganos autonómicos, aplicar las medidas económicas de bloqueo o presión o suspender o rescindir convenios entre el Estado y la región.

El primer paso que se debe dar, una vez tomada la decisión de aplicar este artículo, es el requerimiento por parte del Gobierno al presidente de la comunidad autónoma incumplidora, que debe ser "concreto", con las medidas a adoptar y con plazos de actuación.

REQUERIMIENTO "CONCRETO" CON MEDIDAS Y PLAZOS

Esta condición, la de requerir al presidente de la autonomía, es indispensable para poder acudir al Senado y activar las medidas coercitivas necesarias para restaurar la legalidad. Está recogida en el propio artículo 155 de la Constitución y se incluyó en el Senado durante la tramitación parlamentaria de la Carta Magna, a petición de la Entesa catalana.

Aunque la Constitución no es más precisa en este asunto, ya que no explicita ni el contenido que debe tener ese requerimiento ni los plazos para ser atendido, hay estudios que han analizado cómo llevar a cabo esta previsión del 155.

Así, tanto Gil-Robles en el libro 'Comentarios a la Constitución Española de 1978' como el profesor de Derecho Constitucional Germán Gómez Orfanel o Rafael Entrena Cuesta en 'Comentarios a la Constitución' han profundizado más en este asunto.

Según el estudio más extenso, el de José María Gil-Robles, el requerimiento ha de ser "cuidadosamente motivado o fundado en derecho" --citando a su vez al jurista Eduardo García de Enterría--, debiendo "precisar en qué consiste el incumplimiento que se imputa" a la autonomía, pudiendo contener también las indicaciones sobre las medidas que el Gobierno central entiende que deben adoptarse para remediar la situación creada.

En opinión de Gil-Robles, "cuánto más concreto y explícito sea este trámite fundamental más fácil será evitar el posible conflicto" y recomienda por ello que el escrito fije un plazo para su aceptación o rechazo.

Recuerda, no obstante, que ni en el texto de la Carta Magna ni en el del Senado se fija ese plazo, pero lo justifica alegando que no se trata de una "laguna" sino de una "precaución lógica" ante la "extraordinaria diversidad de las circunstancias que podrían presentarse".

Según este jurista, el presidente de la autonomía requerida debería "contestar" pero si no lo hace en un "plazo razonable según la buena fe" se debe entender que "rechaza el requerimiento". Y en sentido contrario, si se produce la aceptación del requerimiento, ésta puede ser: anunciando la adopción de las medidas requeridas o mostrando su conformidad con la adopción de las medidas que le pide el Gobierno.

En el último supuesto, el procedimiento pasaría a la fase de "ejecución" sin la necesidad de que interviniera el Senado. Lo mismo expone el profesor Germán Gómez Orfanel, quien indica que si la CCAA prestase su consentimiento a las medidas que propone el Gobierno, no haría falta seguir con el procedimiento.

PROCEDIMIENTO "HABILITANTE", NO "VINCULANTE" PARA EL GOBIERNO

Pero en el caso de que la autonomía optara por la adopción de las medidas, puede ocurrir que el Gobierno se dé por satisfecho o entender que éstas no son suficientes. En este caso, el Gobierno puede optar por acudir al Senado o utilizar la vía de la persuasión o de la negociación política ya que el procedimiento del 155 es "habilitante" y "no vinculante" para el Gobierno de la nación, según expone Gil-Robles.

Si finalmente el Gobierno opta por pedir autorización al Senado, deberá enviar un escrito "en el que manifieste el contenido y alcance de las medidas propuestas, así como la justificación de haberse realizado el correspondiente requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y la de su incumplimiento por parte de ésta". Así reza el artículo 189 del Reglamento del Senado de 3 de mayo de 1994, que es donde se regula el procedimiento una vez que entre la petición del Ejecutivo en la Cámara Alta.

De esta manera se excluye la posibilidad de que el Senado conceda al Gobierno una aprobación genérica para adoptar "las medidas necesarias", según señala José María Gil-Robles, quien precisa, además, que esas medidas deberán ser "todas o parte" de las propuestas al Presidente de la Comunidad Autónoma en el requerimiento previo. Pero recalca que no existe la posibilidad de pedir al Senado autorización para adoptar medidas sobre las que la CCAA no haya podido pronunciarse.

Según el procedimiento establecido en el Senado, la Mesa remitirá el escrito del Gobierno a la Comisión de Comunidades autónomas, que requerirá, por medio del presidente del Senado, al presidente de la comunidad autónoma para que en el plazo que se fije remita los antecedentes y alegaciones que considere oportunas y designe a la persona que asuma la representación de la autonomía.

La citada Comisión formulará una propuesta razonada sobre si procede o no la aprobación solicitada por el Gobierno, con los condicionamientos o modificaciones que estime pertinentes. Finalmente, el pleno de la Cámara someterá a votación la propuesta con dos turnos a favor y dos en contra. Para ser aprobada la petición del Gobierno es necesaria la mayoría absoluta del Senado.

LA AUTORIZACIÓN DEL SENADO "NO ES PARA SIEMPRE"

El Gobierno, según Gil-Robles, no estará obligado a aplicar todas las medidas autorizadas, puede emplear parte de ellas, teniendo en cuenta que la habilitación del Senado "no es para siempre", como apunta García de Enterría, sino una autorización "teñida de provisionalidad" hasta que se restaure el cumplimiento de la norma.

El profesor Gómez Orfanel considera que las actuaciones del Gobierno en este sentido están sometidas al principio de control político parlamentario de ambas Cámaras. En cuanto al control jurisdiccional, estima que la vía para impugnar ante el TC es el "conflicto de competencia entre el Estado y la CCAA".

Una opinión compartida por Gil-Robles, pero apunta también que los actos realizados por el Gobierno en uso de la autorización recibida del Senado podrán ser objeto de recurso contencioso administrativo o de amparo si incurren en infracciones del ordenamiento jurídico.